"掃描二維碼，關(guān)注協(xié)會動態(tài)"
“反內(nèi)卷”政策的落地經(jīng)過了3年逐步推進的過程。政策始于2022年4月《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，該文件首次確立了打破地方保護、促進要素流動的改革基調(diào)。到了2025年1月，國家發(fā)改委發(fā)布《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》提出“五統(tǒng)一、一破除”實施路徑，主要是對市場準(zhǔn)入和要素流通制度進行規(guī)范。2025年7月1日，中央財經(jīng)委員會第六次會議首次將“統(tǒng)一政府行為尺度”納入進來，標(biāo)志著反內(nèi)卷從市場治理轉(zhuǎn)向政府行為規(guī)范，同時部署了“五統(tǒng)一、一開放”的新框架。
01內(nèi)卷產(chǎn)生的制度性根源是什么？
政策工具扭曲
許多地區(qū)為獲取稅源，推出“零地價”“稅收返還”等手段來吸引企業(yè)進駐。這樣一來，就吸引來了許多專門為套取稅收優(yōu)惠的企業(yè)，最終因與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈不協(xié)同、消費市場需求不夠，這些項目大多都成了爛尾工程，造成了資源浪費，還讓地方陷入了“招商越多，稅收越缺”的局面。與此同時，真正需要培育的優(yōu)質(zhì)企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)，反而難以得到財政支持和研發(fā)補貼，經(jīng)濟增長后勁不足。
（二）
區(qū)域間無序競爭
不少地區(qū)盲目追隨熱門產(chǎn)業(yè)，紛紛上馬光伏、新能源等項目，導(dǎo)致區(qū)域間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，低端產(chǎn)能過剩和創(chuàng)新能力不足的問題日益突出，進而引發(fā)激烈的價格競爭。同時，土地財政推高了房價，居民負(fù)債水平隨之攀升，對消費能力造成一定抑制。在供需兩端雙重擠壓下，行業(yè)內(nèi)部的價格競爭愈發(fā)激烈，企業(yè)盈利空間逐步縮小。
（三）
資源配置效率低下
地方發(fā)展本應(yīng)追求“長期價值”，現(xiàn)實卻是追求“短期利益”。地方政府靠著土地財政過日子，在分配資源時，會把資源優(yōu)先給到那些能短期帶來稅收的企業(yè)，而對于長周期的創(chuàng)新企業(yè)支持力度不夠。在金融領(lǐng)域，銀行更喜歡去扶持有著足夠抵押物的地產(chǎn)行業(yè)，而科技型企業(yè)因輕資產(chǎn)較多，風(fēng)險大，長期處于資金獲取困難的境況。為了保住GDP和就業(yè)，地方政府還會給產(chǎn)能過剩的企業(yè)提供補貼以維持運營，進一步加劇了資源錯配。
（四）
創(chuàng)新生態(tài)遭破壞
同質(zhì)化競爭下，企業(yè)利潤持續(xù)下滑，導(dǎo)致研發(fā)投入逐步減少。同時，地方保護主義的存在使得創(chuàng)新資源難以實現(xiàn)跨區(qū)域流動，技術(shù)合作往往僅限于省內(nèi)，人才跨省流動面臨著社保轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢、職稱評定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等多重障礙，技術(shù)交易還需重復(fù)繳納相關(guān)稅費，最終造成區(qū)域間的創(chuàng)新協(xié)作難以有效推進，地區(qū)間只能各自為戰(zhàn)，力量分散。
【破冰者總結(jié)】
地方發(fā)展模式長期以政策優(yōu)惠爭奪有限的資源，并過于依賴土地出讓收入，這其實是地方政府在央地財政分權(quán)失衡和GDP考核壓力下的一種適應(yīng)性選擇。這種做法導(dǎo)致了很多問題，比如政策工具被歪曲，區(qū)域間競爭混亂，資源配置效率低下，以及創(chuàng)新生態(tài)破壞等，使區(qū)域經(jīng)濟陷入了“資產(chǎn)低效-現(xiàn)金流緊張-債務(wù)高企”這樣的惡性循環(huán)中，嚴(yán)重制約了我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。
02內(nèi)卷如何損害國家資產(chǎn)負(fù)債表健康？
（一）資產(chǎn)質(zhì)量劣化與財政收入收縮
1.土地資產(chǎn)價值減值，直接沖擊財政收入
財政收入主要包含稅收收入、非稅收入以及融資資金。
土地財政收入占比較高
除稅收收入以外，土地財政收入（含土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入和與土地使用和開發(fā)相關(guān)的各種稅費收入）可以說是名副其實的第二財政。以2018年為例，土地財政收入約占地方公共預(yù)算收入的89%。
土地市場價值下降大幅沖擊
近些年來，因房地產(chǎn)行業(yè)一直處于低迷狀態(tài)，土地市場需求顯著降低，土地作為地方政府和城投平臺的主要抵押資產(chǎn)，其市場價值大幅度下降，給財政收入帶來了較大沖擊。
2.大量無法產(chǎn)生現(xiàn)金流的低效資產(chǎn)，加劇財政收入萎縮
這些基建項目長期處于低效率運轉(zhuǎn)，甚至有些已閑置荒廢，對區(qū)域稅收增長貢獻(xiàn)寥寥無幾，同時每年政府還得投入大量的維護費用，給地方財政帶來沉重的負(fù)擔(dān)。
某國有古城因盲目跟風(fēng)開發(fā)、市場定位模糊及文旅業(yè)態(tài)單一化等問題，在投入運營四年后累計虧損逾10億元，特別是，該古城原規(guī)劃設(shè)計近200間商鋪現(xiàn)全部閉門歇業(yè)，僅停車場這一經(jīng)營性項目尚能維持盈利。
3.低效資產(chǎn)冗余與創(chuàng)新資產(chǎn)匱乏并存，財政收入可持續(xù)性差
地方政府的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)通常呈現(xiàn)出固定資產(chǎn)占比大，無形資產(chǎn)（如核心技術(shù)）相對缺乏的特點，這與我國經(jīng)濟增長長期依靠粗放式擴張模式、產(chǎn)業(yè)體系整體處在價值鏈的中低端有著緊密聯(lián)系。正因如此，就會產(chǎn)生兩個財政難題：
大量財政資金被低效固定資產(chǎn)占用，卻無法帶來實際收益，導(dǎo)致資源浪費；
地方稅收的主要來源依然集中在傳統(tǒng)行業(yè)和低端制造業(yè)，而高附加值產(chǎn)業(yè)，如戰(zhàn)新和未來產(chǎn)業(yè)占比較小，經(jīng)濟持續(xù)增長動力不足，很難形成高質(zhì)量的稅收來源。在土地財政效應(yīng)減弱、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)間內(nèi)卷化下，地方財政陷入困境。
（二）債務(wù)結(jié)構(gòu)惡化與償債壓力激增
1.隱性債務(wù)規(guī)模大，短期償債壓力激增
從債務(wù)總量看，隱性債務(wù)對凈資產(chǎn)形成較大擠占。
截至2024年末，地方政府隱性債務(wù)余額約為10.6萬億，占綜合債務(wù)總額比重超18%，主要來源于城投平臺的有息債務(wù)。
從債務(wù)結(jié)構(gòu)看，短債長投現(xiàn)象明顯。
2024年年報披露，城投平臺短期債務(wù)規(guī)模達(dá)18萬億元，占有息負(fù)債總規(guī)模的比重約28.51%，較往年略有提升（通常認(rèn)為短期債務(wù)占比超30%可能存在流動性風(fēng)險）；
同時，2024年城投債到期規(guī)模高達(dá)3萬億元，占存量城投債的比重達(dá)到25.5%，短期內(nèi)集中償付壓力加劇。
2.政府償債能力減弱，推高再融資成本
土地出讓收入下降
2023年土地出讓收入同比下降13%，2024年（16%）延續(xù)下滑趨勢，政府償債能力隨之減弱，導(dǎo)致城投平臺應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)天數(shù)大幅增加，尤其三四線城市更明顯。
高利率產(chǎn)品高負(fù)擔(dān)
除此之外，由于歷史債務(wù)期限錯配帶來剛性兌付壓力，地方政府不得不通過發(fā)行高利率產(chǎn)品來填補流動性缺口，進一步加重利息負(fù)擔(dān)。
比如，2023和2024年地方城投債的信托融資利率約4%到7%，比國債高出很多；地方政府債務(wù)付息支出占地方一般公共預(yù)算本級收入的比重約10%。
（三）總結(jié)：內(nèi)卷的資產(chǎn)負(fù)債表傳導(dǎo)機制
基于以上分析，內(nèi)卷的核心機制在于資產(chǎn)質(zhì)量差和結(jié)構(gòu)性失衡觸發(fā)負(fù)反饋循環(huán)，即通過土地價值減值引發(fā)再融資成本上升、債務(wù)規(guī)模擴張和稅基萎縮，再通過“財政——金融”聯(lián)動機制傳導(dǎo)至負(fù)債端增壓放大（擠壓民生支出），使得短期流動性危機轉(zhuǎn)化為長期結(jié)構(gòu)性風(fēng)險，最終導(dǎo)致政府資產(chǎn)負(fù)債表全面惡化。
1.資產(chǎn)端觸發(fā)點
短期流動性危機（抵押物）
土地價格下跌——抵押品縮水——城投債信用利差擴大——再融資成本上升
中期債務(wù)循環(huán)（財政收入）
土地價格下跌——政府償債能力下降——城投公司應(yīng)收賬款激增——現(xiàn)金流短缺——借新還舊——債務(wù)規(guī)模擴大
長期資源錯配（增長衰竭）
低效基建占用信貸資源——擠占科創(chuàng)企業(yè)融資——全要素生產(chǎn)率下降——稅基萎縮
2.負(fù)債端放大器
高利率債務(wù)擠壓民生支出——區(qū)域公共服務(wù)質(zhì)量下降——區(qū)域吸引力下降——土地溢價能力減弱——地方財政進一步惡化。
03反內(nèi)卷的國家戰(zhàn)略邏輯：制度重構(gòu)與統(tǒng)一市場協(xié)同互補
當(dāng)前地方政府處于"內(nèi)卷化"的艱難困境中，其表現(xiàn)為"土地財政→低效基建→債務(wù)擴張"的惡性循環(huán)，亟需通過制度變革調(diào)整政府資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，同時以全國統(tǒng)一大市場建為契機推動要素高效配置，以此達(dá)到財務(wù)上的協(xié)同效果。
在制度變革方面，本文從資產(chǎn)和負(fù)債兩大方面梳理出8項措施。其中，資產(chǎn)側(cè)涵蓋低效資產(chǎn)退出、產(chǎn)品品牌化、規(guī)范招商引資、改善考核機制、跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)等，以優(yōu)化資產(chǎn)質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，負(fù)債側(cè)主要是推動稅費改革重構(gòu)央地分配關(guān)系，逐漸切斷土地財政依賴和和切斷債務(wù)擴張沖動。詳見下表。
【破冰者總結(jié)】
我國經(jīng)濟發(fā)展模式要打破“土地財政→低效基建→債務(wù)擴張”惡性循環(huán)，走上“科技創(chuàng)新→產(chǎn)品品牌化→稅收可持續(xù)”的可持續(xù)發(fā)展道路，通過創(chuàng)新驅(qū)動取代要素驅(qū)動，推動產(chǎn)業(yè)向高端躍遷，提高全要素生產(chǎn)率，才能有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險。
【注】文中數(shù)據(jù)來源：中國人大網(wǎng)、中央人民政府、國務(wù)院部門網(wǎng)站，以及網(wǎng)絡(luò)公開研究分析文章
